Paragraaf B Weerstandvermogen en risicobeheersing

Het weerstandsvermogen geeft aan in hoeverre gemeentelijke risico’s kunnen worden afgedekt door weerstandscapaciteit. Deze paragraaf beschrijft de risico’s die de bedrijfsvoering van de gemeente in gevaar kunnen brengen. Voldoende weerstandsvermogen voorkomt dat een financiële tegenvaller ons direct dwingt tot bezuinigen. Het weerstandsvermogen is voldoende als financiële tegenvallers goed opgevangen kunnen worden. Daarvoor zetten we weerstandscapaciteit en risico’s tegen elkaar af.

Met het principe van integraal management is het sturen op risico’s een vast onderdeel van de bedrijfsvoering.
Om te bepalen of het weerstandsvermogen toereikend is, wordt de relatie gelegd tussen de financieel gekwantificeerde risico's en de daarbij horende benodigde weerstandscapaciteit en de beschikbare weerstandscapaciteit. De relatie tussen beide componenten wordt in onderstaande figuur weergegeven.

Ratio weerstandsvermogen =

Beschikbare weerstandscapaciteit (A) /     Benodigde weerstandcapaciteit (B)

   Wij streven naar een weerstandsvermogen dat ten minste voldoende is. Dit vereist een ratio weerstandsvermogen dat gelijk is of hoger is dan 1,0.

Waarderingscijfer	Ratio	Betekenis
A	> 2.0	uitstekend
B	1,4 - 2,0	ruim voldoende
C	1,0 - 1,4	voldoende
D	0,8 - 1,0	matig
E	0,6 - 0,8	onvoldoende
F	<0,6	ruim onvoldoende

Weerstandscapaciteit betreft alle middelen en mogelijkheden waarover de gemeente beschikt om niet begrote kosten, die onverwachts en substantieel zijn, te dekken, zonder dat aanpassingen nodig zijn in de begroting en het beleid.

Een risico is de kans dat een mogelijke gebeurtenis zich voordoet met een negatieve impact voor de organisatie. Om risico’s te kwantificeren dienen zowel de kans op als de impact van het risico te worden bepaald. De niet-financiële risico’s, zoals imagoschade, worden niet gekwantificeerd. In de programmabegroting en de jaarrekening wordt de risico-inventarisatie geactualiseerd. 

1. Overige verstrekte leningen
De gemeente heeft leningen verstrekt in het kader van het Stimuleringsfonds Volkshuisvesting (SVN). Het risico bestaat dat de leningen oninbaar worden. De kans dat dit scenario zich voordoet, schatten wij in op 30%. 

2. Gewaarborgde leningen
Voor tien instellingen binnen de gemeentegrenzen heeft de gemeente een financiële borgstelling afgegeven. Dit betekent dat wanneer de instelling zelf niet aan haar aflossingsverplichting kan voldoen, de gemeente hiervoor zorg moet dragen. De kans dat dit zich voordoet, schatten wij in op 10%.

3. Garantstelling WSW-achtervang
De gemeente is door middel van een garantstelling verbonden aan de Stichting Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW). Mocht een woningbouwvereniging niet aan haar financiële verplichtingen kunnen voldoen, dan zal zij eerst de WSW aangespreken. Wanneer blijkt dat de WSW onvoldoende financiële middelen heeft, worden andere woningbouwverenigingen aangesproken en tenslotte kan de gemeente worden aangesproken. Het vastgoed fungeert in deze situatie als onderpand. Actium is de grootste woningbouwvereniging die actief is binnen de gemeente Westerveld. Actium beschikt over circa 16.000 woningen die verspreid zijn over verschillende gemeenten. In de gemeente Westerveld zijn ongeveer 1.600 woningen (10%) in het bezit van Actium. Naast Actium is woningcorporatie Woonconcept vertegenwoordigd binnen de gemeente. Zij verhuurt één wooncomplex aan een instelling, bestaande uit circa 20 woningen. Op basis daarvan schatten wij dat maximaal 10% opeisbaar is. De kans dat dit scenario zich voordoet, schatten wij in op 10%. 

4. Exploitatie lasten
De exploitatie is realistisch begroot. Er wordt op onderdelen een inspanning gevraagd. Dat is zorgvuldig afgewogen. Het risico is dat er meer wordt uitgegeven dan begroot. We schatten het risico in op 0,5% van de totale lasten. Dat komt neer op een bedrag van circa € 325.000. De kans daarop schatten wij in op 30%.

5. Algemene uitkering Gemeentefonds
In 2023 ontving de gemeente ruim € 42 miljoen uit het Gemeentefonds. De rijksoverheid kijkt bij de verdeling van het Gemeentefonds onder andere naar het aantal inwoners, jongeren en uitkeringsgerechtigden, de oppervlakte van de gemeente en de grootte van de watergebieden. Bij de circulaires in mei en september kan het voorkomen dat er wijzigingen zijn in de hoogte van de algemene uitkering. De grootste negatieve bijstelling in de afgelopen jaren was circa 3%. Dit risico schatten wij op € 1.268.000. De kans daarop schatten wij op 10%. 

6. Kosten vervanging wegens ziekteverzuim
In de begroting 2024 wordt een bedrag van afgerond € 209.000 geraamd voor vervanging bij ziekte. Hierbij wordt uitgegaan van een ziekteverzuim van 2%. Het verzuimpercentage voor 2023 bedroeg 7,49%. (in 2022: 5,39%). Overschrijding van het budget voor vervanging bij ziekte is toegestaan tot het landelijk gemiddelde verzuimpercentage. Er bestaat een aannemelijk risico dat het werkelijke ziekteverzuim hoger is dan 2%. Gegeven de huidige context wordt het risico geschat op € 300.000. De kans schatten wij op reëel op 70%.

7. Volume ontwikkelingen Sociaal domein
In de begroting hebben we een zo realistisch mogelijke inschatting gemaakt van de ontwikkelingen in volume en prijs. Er bestaat een risico dat de zorgvraag meer toeneemt dan onze inschatting of dat de prijsontwikkeling afwijkt. De kans daarop schatten wij in op 5%. De impact schatten we op 3% van het budget Sociaal domein. Immers met de voorgenomen ombuigingen willen wij dekking vinden voor mogelijke volumegroei door in het voorliggende veld de instroom van cliënten te kunnen sturen. 

8. BTW-compensatiefonds
Er wordt uitgegaan van een lagere aanspraak onder het plafond. Gemeenten mogen deze ruimte meenemen in hun begroting, al blijft voorzichtigheid geboden. Het ministerie van BZK heeft in afstemming met VNG en provinciale toezichthouders een advies opgesteld over de wijze waarop de ruimte onder het plafond BOF door gemeenten kan worden opgenomen als verwachte bate. Dit advies luidt: Gezien de onzekerheid over de toekomstige ontwikkeling van de ruimte onder het plafond BCF, adviseren wij om voorzichtigheid in acht te nemen door een raming op te nemen, die maximaal gebaseerd is op de meest recente, gerealiseerde ruimte onder het plafond BCF. Volgens de meest recente gegevens is het effect 10.7 punten van de uitkeringsfactor. Provincie Drenthe staat structurele raming toe, mits deze post wordt opgenomen. Er bestaat een risico op uitnutting van het compensatiefonds door alle gemeenten samen. De kans dat dit scenario zich voordoet wordt geschat op 50%.

9. Dividend
Door de coronacrisis en door investeringen door (nuts)bedrijven in de energietransitie staat de uitkering van toekomstig dividend onder druk. De partners waarin wij deelnemen geven allen aan dat winsten zullen afnemen en derhalve de uit te keren dividend lager zal zijn. Zo geeft Rendo aan dat het toekomstige dividend gebaseerd zal zijn op een lagere uitkeerbare winst. In vergelijking met de huidige uitkeerbare winst wordt een verlaging voorzien van het dividend. Dat bedrag betreft dus ons risico van lagere inkomsten in de toekomst. Ook Enexis geeft aan dat de dividend uitkering zal dalen. Verder voorziet ook ROVA een lager dividend. Bovenstaande opsomming is niet volledig en ook nog eens deels onzeker, maar deze geeft wel aan dat de lagere dividenduitkeringen resulteren in een lager resultaat. Het risico schatten wij op € 225.000. De kans dat het dividend daadwerkelijk lager zal zijn, schatten wij op 50%.

10. Gemeenschappelijke regelingen
De gemeente participeert in zeven gemeenschappelijke regelingen (te weten SSC-ONS, Reestmond, Veiligheidsregio Drenthe, GGD Drenthe, RUD, Recreatieschap Drenthe en Publiekvervoer Groningen Drenthe). Het risico bestaat dat een gemeenschappelijke regeling te maken krijgt met een financiële tegenvaller, die dan ook de gemeente Westerveld treft. Wij gaan er vanuit dat de lastenverzwaring met maximaal 5% zal toenemen. De kans dat dit scenario zich voordoet schatten wij in op 50%.

Samenvatting:

Omschrijving Risico (afgeronde bedragen in €)	I/S	Kans	Impact	Risico in Euro
1. Overige verstrekte leningen (scenario volledig afboeken)	I	30%	665.000	199.500
2. Gewaarborgde leningen (scenario volledig opgeëist)	I	10%	3.445.000	344.500
3. Garantsteling WSW achtervang (scenario 10% opgeëist)	I	10%	3.579.000	357.900
4. Exploitatielasten	I	30%	325.000	97.500
5. Algemene uitkering gemeentefonds	I	10%	1.268.000	126.800
6. Kosten vervanging ziekteverzuim	I	70%	300.000	210.000
7. Volume ontwikkeling sociale domein	I	5%	553.000	27.700
8. BTW-compensatiefonds	I	50%	207.000	103.500
9. Dividend	S	50%	225.000	112.500
10. Gemeenschappelijke regelingen (scenario 5% extra)	S	50%	396.000	198.000
Subtotaal benodigde weerstandscapaciteit				1.777.900

Personeel 
Steeds vaker zien we dat het lastig is om goed gekwalificeerd personeel te werven en te behouden. Het risico bestaat daarbij dat we onvoldoende expertise en/of capaciteit hebben. Door tijdelijke externe inhuur kan dit worden opgelost tegen extra kosten voor de meest kwetsbare functies. Het financiële risico is op dit moment lastig in te schatten voor Westerveld. Er wordt gestuurd op het beschikbare budget. Er is een flexibel budget beschikbaar voor noodzakelijke geachte vervanging boven de formatie. Eventueel kunnen taken worden uitgesteld.

Omgevingswet
De gemeente is verantwoordelijk voor de invoering van de Omgevingswet per 1 januari 2024. Het accent van de implementatie daarvan ligt volgens de opgestelde projectbegroting in 2022. Er wordt daarom geen gekwantificeerd risico geraamd.

Effecten milieu op verkoop en ontwikkeling van gronden
Op 29 mei 2019 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (RvS) uitspraak gedaan over de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS). De RvS oordeelde dat de PAS niet meer als basis voor toestemming voor activiteiten mag worden gebruikt. Dat betekent dat voor veel ruimtelijke ontwikkelingen weer toestemming op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) vereist is. Dit kan via het ‘aanhaken’, dat wil zeggen als onderdeel van een omgevingsvergunning op grond van de Wet algemene bepalingen Omgevingsrecht (Wabo) of via een aparte natuurvergunning op grond van de Wnb. Gedeputeerde Staten (en in een aantal gevallen het ministerie van LNV) zijn het bevoegde gezag voor deze natuurvergunning.
De gevolgen van de uitspraak halen nog steeds regelmatig het nieuws. Veel initiatieven zijn stil komen te liggen. De uitspraak van de RvS laat ook zien dat er voor het herstel van onze natuur nog flinke stappen nodig zijn. De totale stikstofdepositie moet blijvend worden verlaagd. Gemakkelijke oplossingen hiervoor zijn er niet.
Er zijn nog geen ontwikkelingen in onze gemeente geannuleerd door deze stikstofproblematiek. Samen met de Provincie Drenthe en de andere Drentse gemeenten wordt het landelijk beleid op de voet gevolgd en gekeken welke maatregelen genomen moeten worden om ontwikkelingen toch doorgang te kunnen laten vinden. 

De weerstandscapaciteit bestaat uit de middelen en mogelijkheden waarover de gemeente beschikt om niet begrote kosten te dekken. Bij het bepalen van de weerstandscapaciteit worden incidentele risico’s afgedekt met incidenteel geld en worden structurele risico’s opgevangen met structurele middelen. Op basis van de Nota reserves en voorzieningen is het volgende bepaald:
•    De algemene reserves worden volledig meegenomen in de berekening van de weerstandscapaciteit;
•    De bestemmingsreserves, stille reserves en stille voorzieningen worden niet meegenomen in de berekening van de weerstandscapaciteit.

Incidentele weerstandscapaciteit
De incidentele weerstandscapaciteit is het vermogen om calamiteiten eenmalig op te vangen. Deze middelen zijn direct aan te wenden voor de financiële gevolgen van een risico.

Vrij beschikbaar	Per 31 - 12 -2023
Algemene reserve	6.096.000

Structurele weerstandscapaciteit

De structurele weerstandscapaciteit geeft de mogelijkheid om, door middel van een verhoging van belastingen en leges, structurele risico’s op te vangen. De OZB is de enige belasting die hiervoor in aanmerking komt. De onbenutte belastingcapaciteit wordt berekend door de maximale tarieven (norm van artikel 12 ) te vergelijken met het tarief dat de gemeente Westerveld hanteert. De onderstaande tabel laat zien dat de onbenutte belastingcapaciteit €  2.393.000 bedraagt. Immers het OZB-tarief stijgt, waardoor de belastingruimte wordt verkleind.

Soort	WOZ-waarde	Tarief Westerveld	Tarief art. 12	Verschil	Onbenutte capaciteit
OZB eigenaren woningen	3.441.642.000	0,0945	0,1614	0,0669	2.294.000
OZB eigenaren niet-woningen	410.344.000	0,19457	0,1614	-0,0333	0
OZB gebruikers niet-woningen	309.388.000	0,1293	0,1614	0,0321	99.000
Totaal					2.393.000

Op basis van voorgaande inventarisatie geeft dat de onderstaande beoordeling en confrontatie.

Beoordeling	Per 31-12-2023
Incidentele weerstandscapaciteit	6.095.000
Structurele weerstandscapaciteit	2.393.000
Totaal beschikbare weerstandscapaciteit (A)	8.489.000
Totaal benodigde weerstandscapaciteit (B)	1.777.900
Weerstandsvermogen absoluut (A-B)	6.711.100
Ratio weerstandsvermogen (A/B)	4,77

De ratio voor het weerstandsvermogen bedraagt 4,77. Hiervoor onder risicobeheersing hanteerden wij als norm ‘voldoende’ met een bijbehorende ratio weerstandsvermogen van ten minste 1,0. Er wordt dus voldaan aan ons eigen uitgangspunt. De gemeente kan de geïnventariseerde risico’s opvangen. Een kanttekening is op zijn plaats. Wordt de beschikbare weerstandcapaciteit werkelijk benut (ingezet voor tegenvallers), dan heeft dit consequenties voor de solvabiliteit en/of de lokale lasten. 

In onderstaande tabel worden de uitkomsten van de financiële kengetallen weergegeven. De gezamenlijke toezichthouders hebben de financiële kengetallen gecategoriseerd en bandbreedtes gesteld. De categorieën variëren van minst risicovol, gemiddeld risicovol en meest risicovol. Per kengetal wordt een korte toelichting gegeven. 

Beoordeling vanuit het interbestuurlijk toezicht	Minst risicovol	Gemiddeld risico	Meest risicovol
Netto schuldquote	<90%	90 - 130%	>130%
Solvabiliteitsratio (1)	>50%	20 - 50%	<20%
Solvabiliteitsratio (2)	>33%	10 - 33%	<10%
Grondexploitatie	<20%	20 - 35%	>35%
Structurele exploitatieruimte	>0%	0%	<0%
Belastingcapaciteit	<95	95 -105	>105

Solvabiliteitsratio (2) betreft een eigen (voorlopige) normstelling in afwachting van de herziene notitie van de Commissie BBV die binnenkort wordt verwacht.

Financiële kengetallen	Realisatie 2018	Realisatie 2019	Realisatie 2020	Realisatie 2021	Realisatie 2022	Realisatie 2023
1. Netto schuldquote	15,0%	22,2%	21,9%	17,1%	11,4%	2,3%
2. Netto schuldquote gecorrigeerd voor leningen	14,0%	21,6%	20,8%	18,3%	9,4%	1,3%
3. Solvabiliteitsratio(1) incl. bestemmingsreserves	46,0%	38,4%	34,2%	35,2%	37,3%	41,0%
4. Solvabiliteitsratio(2) excl. bestemmingsreserves	6,9%	2,9%	4,6%	8,4%	12,8%	14,9%
5.  Grondexploitatie	2,0%	-1,3%	-2,5%	-0,6%	-2,8%	-1,3%
6.  Structurele exploitatieruimte	-5,0%	-2,5%	-0,9%	2,8%	6,4%	11,0%
7.  Belastingcapaciteit	90,0%	89,1%	92,2%	96,8%	98,3%	96,1%

 

De netto schuldquote geeft de verhouding tussen de netto schuld en de totale exploitatieomvang aan. De gezamenlijke toezichthouders beschouwen een netto schuldquote kleiner dan 90% als het minst risicovol. De gemeente Westerveld heeft eind 2023 een netto schuldquote van 2,3%. 

Dit kengetal geeft inzicht in de mate waarin de gemeente Westerveld in staat is aan haar financiële verplichtingen te voldoen. Hoe hoger dit percentage, hoe gunstiger dit voor de financiële weerbaarheid van de gemeente is. De solvabiliteitsratio geeft de verhouding van het eigen vermogen inclusief bestemmingsreserves ten opzichte van de totale balansomvang aan. De gezamenlijke toezichthouders beschouwen een solvabiliteitsratio groter dan 50% als het minst risicovol. De gemeente Westerveld heeft eind 2023 een solvabiliteitsratio van 41,0%. Door dit positieve resultaat kan er een toevoeging aan de algemene reserve gedaan worden. De daling van van de bestemmingsreserves wordt gecompenseerd door het positieve resultaat. De stabilisatie die in 2022 werd geconstateerd zet met een solvabiliteitsratio van 41,0% ook in 2023 door.  

Een solvabiliteitsratio exclusief bestemmingsreserves geeft een beter beeld van de vermogenspositie van gemeenten. Omdat de gemeenteraad zelf bestemmingsreserves kan opheffen en toevoegen aan de algemene reserve wordt vaak alleen naar de solvabiliteitsratio (1) gekeken. De mogelijkheid bestaat om een bedrag uit de bestemmingsreserves ter dekking voor de kapitaallasten te gebruiken, waardoor de bestemmingsreserves die hiervoor worden ingezet niet zonder consequenties voor bezuinigingen op de exploitatie zijn door te voeren, is het ook gewenst om de volgende ratio te betrekken in het oordeel over de financiële positie van de gemeente.

De solvabiliteitsratio (2) geeft de verhouding van het eigen vermogen exclusief bestemmingsreserves ten opzichte van het totale vermogen aan. Het gaat hier dus om het kengetal dat de verhouding van het 'vrije' vermogen uitdrukt ten opzichte van het totale vermogen. Bestemmingsreserves kennen immers een bestemming voor (beleids)taken in het lopende jaar of komende jaren. Daarmee liggen, zolang de raad niet anders beslist, de bestemmingsreserves en de onttrekkingen daaruit vast. Ze kunnen niet direct worden ingezet voor het opvangen van optredende risico's. De gemeente Westerveld heeft eind 2023 een solvabiliteitsratio (2) van 14,9%. Deze neemt toe door het positieve resultaat welke kan worden toegevoegd aan de algemene reserve. 
Het verschil met de solvabiliteitsratio (1) betreft de bestemmingsreserves. Ten opzichte van 2022 is er sprake van een verbetering, en de gemeente Westerveld blijft boven de door haarzelf gestelde norm van 10%. Eventuele tegenvallers vragen om een afweging tussen het opvangen daarvan door het verhogen van de lokale lasten, bezuinigingen op niet-kerntaken, het opnieuw beoordelen van voorzieningen voor groot onderhoud en/of het naar beneden bijstellen van het kwaliteitsniveau in de openbare ruimte. 

Het kengetal grondexploitatie geeft aan hoe groot de grondpositie (de waarde van de grond) is ten opzichte van de totale (geraamde) baten van de gemeente. Over het algemeen geldt: hoe lager dit percentage hoe beter. De gezamenlijke toezichthouders beschouwen een kengetal grondexploitatie kleiner dan 20% als het minst risicovol. De gemeente Westerveld heeft eind 2023 een kengetal grondexploitatie van -1,3%. Dit betekent dat de baten op 31-12-2023 de gerealiseerde lasten in het onderhanden werk (de voorraad gronden) overtreffen. Daarom is het balanssaldo en het hier berekende kengetal negatief.  Voor tussentijdse winstneming gelden specifieke regels die worden voorgeschreven door het BBV, de zogenaamde Percentage of Completion methode (POC-methode). Bij deze methode wordt het tussentijds resultaat bepaald op basis van het voortgangspercentage van je project. Je schat op basis van uren of kosten in hoe ver het project is, en neemt op basis daarvan het resultaat. Er zijn in 2023 ook drie grondexploitaties afgesloten, daarbij wordt het saldo van de nominale boekwaarde als winst genomen. 

In dit kengetal komt tot uitdrukking of een gemeente over voldoende structurele baten beschikt om de structurele lasten te dekken. Dit cijfer helpt mee om te beoordelen welke structurele ruimte een gemeente heeft om de eigen lasten te dragen of welke structurele stijgingen van de baten of structurele daling van de lasten daarvoor nodig is. Wanneer dit percentage negatief is, betekent het dat het structurele deel van de baten onvoldoende ruimte biedt om de structurele lasten te blijven dragen. Een positief percentage betekent dat de structurele baten toereikend zijn om de structurele lasten (waaronder de financieringslasten) te dekken. Een cijfer van rond de nul (tussen - 0,4 en 0,4) betekent dat de structurele baten en lasten min of meer in evenwicht zijn. De structurele exploitatieruimte geeft de verhouding tussen het structurele exploitatieoverschot (of tekort) en de totale exploitatieomvang aan. 
De gezamenlijke toezichthouders vinden een structurele exploitatieruimte groter dan 0% het minst risicovol. De gemeente Westerveld beschikt in 2023 over een structurele exploitatieruimte van 11,0%. Dat wil zeggen dat het positieve resultaat over 2023 gecorrigeerd voor incidentele baten en lasten positief is. Bij (eventueel) noodzakelijke bezuinigingen worden als eerste de incidentele posten weggewerkt, waarna voor het verkrijgen van een structureel evenwicht de gemeente alsnog moet bezuinigen op structurele lasten. Dat is de betekenis van dit kengetal. 

Dit kengetal geeft inzicht in hoe de woonlasten (OZB, rioolheffing en afvalstoffenheffing) van een meerpersoonshuishouden bij een gemiddelde WOZ-waarde in de gemeente zich verhouden tot de landelijke gemiddelde woonlasten van een meerpersoonshuishouden. Als dit percentage laag ligt, hoeft dit nog niet te betekenen dat de gemeente meer inkomsten uit belastingen zou kunnen verwerven. De lagere woonlasten kunnen immers ook veroorzaakt zijn door een lagere gemiddelde WOZ-waarde in de gemeente ten opzichte van het landelijk gemiddelde. Om te kunnen bepalen of de gemeente nog ruimte heeft om de belastingen te verhogen is het nodig om na te gaan in hoeverre de riool- en afvalheffingen kostendekkend zijn en hoe het OZB-tarief van de gemeente zich verhoudt tot het landelijk gemiddelde. Het vaststellen van de tarieven is een politieke keuze. Voor de kostendekkendheid wordt verwezen naar paragraaf A. 
De gezamenlijke toezichthouders vinden een belastingcapaciteit kleiner dan 95% het minst risicovol, omdat er dan ruimte is om de tarieven relatief snel te verhogen. De gemeente Westerveld heeft in 2023 een belastingcapaciteit van 96,1%. Dat betekent dat er ruimte is om tarieven (w.o. OZB) te verhogen. 

Alle kengetallen in het ‘groen’ is niet de primaire doelstelling van de gemeente. Het gaat er juist om de totale taak van de gemeente en de ambities in te passen in een zorgvuldig gewogen op langere termijn houdbare gezonde financiële situatie. Dat vraagt gezien de gewijzigde financiële realiteit om adequaat sturen.